צור קשר
ספריית מאמרים >> תחומי גישור שונים >> גישור בסוגיות של פיתוח ואיכות הסביבה

גישור בסוגיות של פיתוח ואיכות הסביבה

'Conflict Management of disputes in Planning Development and the Environment'
Susskind Lawrence

מקור: המשרד לאיכות הסביבה, יחידת הפרסומים [2002], 'ניהול קונפליקטים בתכנון, פיתוח ואיכות הסביבה', דוח סדנה שנערכה בינואר 1999 במעלה החמישה.
תרגום ועיבוד: יעקוב ביאליק ועמליה רימלט

מבוא

מטרה: סקירת הניסיון שנרכש מאמצע שנות השמונים בישום גישות חדשות של בניית קונצנזוס בקהילה ובקבלת החלטות של מדיניות ציבורית. אם ניקח לדוגמא קהילה כלשהי ונחשוב על מהן סוגי הבחירות או עיצוב המדיניות בהן על הקהילה לעסוק נמצא כי הן:
1. הקצאת משאבים יקרים בעיקר קרקע מתוך ניסיון להחליט על שימוש במשאבים אלו.
2. שימוש במשאבים יקרים על בסיס הגדרת מטרות מדיניות וקביעת סדרי עדיפויות.
3. מהם הקריטריונים של בטיחות ובריאות על פיהם יוחלט על דגם השימוש במשאבים?
כך שאנו עוסקים בעדיפויות של מדיניות, סטנדרטים של בריאות ובטיחות והקצאת משאבים יקרים.
על בסיס זה נשאל מספר שאלות:
1. איך ניתן לדעת אם הקהילה עשתה בחירות נאותות ונכונות?
התשובה על שאלה זו תינתן תוך שימוש בארבעה קריטריונים, שאינם מוצגים לפי סדר חשיבות:
· הוגנות [is the decision fair]: האם ההחלטה הוגנת מנקודת מבטם של המשתתפים?. ניתן להעריך זאת על בסיס תחושת המשתתפים כי קיבלו התייחסות הוגנת וכי תוצרי הפעילות משקפים את צורכיהם.
· יעילות [efficiency]: נמדדת במונחי צמצום בהשקעת משאבים של זמן וכסף; הכרה במכלול היתרונות והרווחים האפשריים; הבטחה כי יהיה שימוש בכל יתרון הדדי פוטנציאלי.
· יציבות [stability]: נמדדת במונחי מחויבות להחלטות והלגיטימציה שלהן בעיני המנהיגות והציבור. יציבות משמעותה כי החלטות לא ישתנו גם אם תתחלף המנהיגות הפוליטית/ארגונית.יעילות מחייבת יציבות בכך שעל בסיס מחויבות ממוסדת להחלטה, אפשר להתקדם הלאה.
· מיטביות [is that a wise decision]: האם התקבלה ההחלטה הטובה ביותר? בדרך כלל ניתן לבדוק זאת רק במבט לאחור.

2. איזה תהליך יעזור לקהילה לקבל החלטות בנושאים אלו של מדיניות בצורה שתושג המידה הגדולה ביותר של הוגנות, יעילות ותוצרים יציבים?
Susskind טוען כי לסוג תהליך קבלת ההחלטות בו תבחר הקהילה יש חשיבות גדולה בהשפעה על חתירה להוגנות, יציבות ויעילות של התהליך ושל תוצריו. ברקע לבחירת התהליך המתאים יש לזכור כי אנשי הקהילה פועלים ממניעים מגוונים - חלק מהמניעים מתנגשים זה בזה [למשל העובדה כי פרטים רוצים להשיג את המכסימום עבור עצמם, משפחתם והארגון שאותו הם מייצגים] וחלק מהמניעים תואמים זה לזה [כגון אלו הנוגעים לצורכי כלל הקהילה]. תהליך נכון יאפשר התמודדות עם החלטות המדיניות שעל הפרק ויאפשר קבלת תוצאות מיטביות על רקע שלל המניעים המעורבים בתהליך.כך שהאתגר האמיתי הוא לבחור תהליך מתאים לקבלת החלטות.
להלן מוצע התהליך הטוב ביותר לקבלת החלטות קהילתיות אודות מדיניות סביבתית ואחרת. התהליך נקרא על ידי Susskind 'A Short Guide to Consensus Building'. רציונל התהליך הוא הפוך לתהליכים בהם מתקבלות החלטות על ידי רוב דמוקרטי, כאשר המיעוט, שיכול להיות בהיקף של 49%, צריך לחכות עד שישתנו התנאים על מנת שיתקבלו עמדותיו.
למודל האידיאלי לקבלת החלטות קהילתיות אודות מדיניות סביבתית ואחרת, מודל המכבד מניעים מגוונים של המשתתפים, יש ארבעה שלבים:
1. שלב ההכנה [preparation stage]: שמטרתו גיוס האנשים המתאימים מהקהילה והכנתם לתהליך משותף של קבלת החלטות.
2. שלב יצירת הערך המוסף [value creating stage]: מטרתו אינה רק לחלק את ה'עוגה' אלא ליצור עוגה גדולה יותר לחלוקה בין המשתתפים. שלב זה מחייב שיתוף פעולה של המשתתפים.
3. שלב החלוקה [distribution stage]: חלוקת העוגה. לא כל המשתתפים יקבלו את כל מה שרצו, כך שיש לבחור תהליך חלוקה שיאפשר שמירה על היחסים בין המשתתפים ואף שיפורם.
4. יישום [implementation]: השלב החשוב ביותר שדורש מחויבות מלאה של כל המשתתפים. יש להיערך ליישום שידע להתמודדות עם שינוי בעמדות של המשתתפים.
השלבים יפורטו להלן תוך התייחסות לאותה קהילה דמיונית, עמה פתחנו את ההרצאה. נניח שקהילה זו מנסה להכין תוכנית מתאר חדשה או לקבל החלטות אודות תוכנית מתאר שהוכנה. בפני הקהילה מובאת לדיון תוכנית אחרת שאיננה תואמת את תוכנית המתאר. כיצד נוכל להתמודד עם מצב זה - להקצות משאבים, לקבוע סדרי עדיפויות ולהגדיר קריטריונים?.

1. שלב ההכנה: לא לכל חברי הקהילה רמת עניין שווה למעורבות בתהליך קבלת ההחלטות. תפקידנו הוא למפות את כל בעלי העניין שיושפעו מהתוכנית. יש למצוא דרך הוגנת שתאפשר לכל בעלי העניין להשתתף. אם נפתח את ההשתתפות לכל מי שרוצה ניתקל בשתי בעיות. ראשית יהיו יותר מדי אנשים כך שתיפגע היכולת לקיים דיון. שנית בעלי העניין יכולים להרגיש לא בנוח או להיות לא מיוצגים במידה נאותה. מטרתנו היא ליצור קבוצת עבודה של נציגים לגיטימיים של הקבוצות החשובות ביותר ואשר יהיו להם הכישורים הטכניים להשתתף בדיון.
לכך יש להשתמש במתודה של הערכת קונפליקט, 'conflict assessment'. גיוס המעורבים בתהליך צריך להיעשות על ידי צד שלישי, לא מוטה, שיתחיל להיפגש עם בעלי עניין פוטנציאלים.
תפקידנו כאנשי מקצוע לא מוטים, הוא לפגוש את נציגי כל אחת מהקבוצות החשובות של בעלי העניין. הפגישה תנוצל ל: הזמנת הקבוצה להשתתף בדיאלוג לבניית הסכמות ובדיקת נכונותה; מיפוי הנושאים העיקריים שעומדים על סדר היום, מנקודת מבטה של כל קבוצה; הערכת אורך תהליך בניית ההסכמות; זיהוי בעלי עניין נוספים; הגדרת המידע הנדרש לארגון כבסיס לתחילת מעורבותו בתהליך. יש לתעד כל אחת מהפגישות ולשלוח למשוב למשתתפים. על בסיס סבב הפגישות הראשון יש להכין רשימת בעלי עניין נוספים ולהיפגש אתם באותה מתודה. בשלב זה מוצע לפרסם פומבית בעיתון מקומי את התהליך ולהזמין בעלי עניין נוספים לפנות למגשר/ת כדי להצטרף לתהליך.
על בסיס הראיונות ייכתב על ידי איש/אשת המקצוע מסמך מסכם הכולל: מיפוי קבוצות בעלי עניין; רשימת הנושאים שעל הפרק; ריכוז קונפליקטים ואינטרסים משותפים; תוכנית עבודה לאיתור מידע כולל לוח זמנים ותקציב.המסמך מועבר למשוב לכל המרואיינים כבסיס להצטרפותם לתהליך. על בסיס המשוב מפורסמת גרסא סופית פומבית. יש להקפיד כי במסמך לא ייוחסו אמירות לאנשים ספציפיים כדי לא ליצור מתח בין המשתתפים בתהליך.
בשלב הבא מתקיימת על בסיס המסמך הכתוב פגישת עבודה ראשונה שמהלכה צריכים המשתתפים להסכים על המשך השתתפותם בתהליך, לקבל את המגשר/ת כמנחים, לבדוק צורך בזימון משתתפים נוספים ולבחון את ייצוגיות הנוכחים. כאן יעשה המאמץ האחרון לגייס את האנשים הנכונים להשתתף בתהליך . כאשר יתחילו הדיונים ישתתפו בהם אנשים שהיו מעורבים בקביעת התהליך ותכניו. אולי במהלך המפגשים הראשונים יציגו אנשי מקצוע שיבחרו ביחד [ולא נציגי קבוצה אחת] את ההיבטים השונים של הנושא. שלב ההכנה הוא זה שמאפשר להמשיך בתהליך.

2. שלב יצירת הערך המוסף: זהו שלב 'הגדלת העוגה' - הגדלת מצאי הטובין והיתרונות שאותם ניתן לחלק על בסיס בניית ההסכמות. המחבר לא תומך בדיון נפרד על כל נושא שעל סדר היום מפני שכך כל נושא פשוט הופך למורכב. כך למשל אם במסגרת הדיון על מתקן מסוימים נדון בסוגיות כמו האם אנו רוצים את המתקן? לפי איזה סטנדרטים הוא יוקם ויופעל? איך ומתי נפעל לפי סטנדרטים אלו? מה יהיה העונש על אי עמידה בסטנדרטים? - כל קבוצה תילחם ככל יכולתה להשיג את המכסימום בנושא זה גם הוא אינו הכי חשוב עבורה. כחלופה לכך מומלץ לבחון את הסוגיות השונות הקשורות לנושא לפי סדר חשיבותן - אם הנושא הראשון לדיון הוא החשוב ביותר עבורי והנושא השני נמוך בחשיבותו, אזי יש סיכוי למשא ומתן שייצר ערך מוסף וימנע פשרות. זה נעשה באמצעות הקשבה שלי לדברים החשובים למשתתפים האחרים ומציאת הדרך הזולה מבחינתי לתת להם מה שחשוב עבורם בתמורה לכך שאחרים יעזרו לי להשיג מה שחשוב עבורי . כאשר לי יש משהו שמאוד חשוב עבורי אך פחות חשוב עבור אחרים ולהפך, ואנחנו נותנים זה לזה דברים אלו מתקיימת המרה שיוצרת ערך מוסף של התהליך. כך שהתהליך של מציאת דברים להמרה בין הצדדים הוא השלב של יצירת הערך המוסף והגדלת העוגה.
הדיון בשלב זה ינוהל על ידי המגשר/ת שהובילו את שלב ההכנה.

3. שלב החלוקה: לאחר יצירת כל הערך המוסף האפשרי, יש לחלקו בין המשתתפים השונים באופן שלא יפגע ביחסיהם העתידיים. עתה יש להתמקד בהגדרת קריטריונים אובייקטיבים לחלוקה באמצעות דיון על הדרכים ההוגנות האפשריות לחלוקת ה'עוגה'. לאחר ההסכמה על הקריטריונים יש להחליט על חלוקת העוגה. תהליך זה עדיין כולל מאבקי כוח בין נציגי הקבוצות השונות. חשוב כי כאשר נציגי הקבוצות יחזרו לארגונים ששלחו אותם, הם יוכלו להסביר מהי הסיבה לכך שקיבלו כך ולא אחרת מתוך אמונה שמדובר על חלוקה הוגנת של פירות התהליך.

4. שלב היישום: לא ניתן לצפות מראש את כל ההתפתחויות הצפויות סביב היישום, כך שיש לכלול תנאים בתוך ההסכם. יש גם לכלול בהסכם מנגנון לפתרון אי-הסכמות שיצוצו בעתיד, כמו מנגנון פתרון סכסוכים. ניתן להגדיר שהפעלת המנגנון תהיה בסמכות המגשר/ת.
כל אחד מהשלבים המוצעים בתהליך שונה מהמדיניות הציבורית הנהוגה. בדרך כלל שלב ההכנה כלל לא מתקיים כי אנשים סומכים על נבחריהם שיטפלו בנושא. במקרה של חוסר שביעות רצון מהנבחרים, הם מוחלפים בבחירות הקרובות ואז אין לתהליך את היציבות והיעילות הנדרשות. תהליך הגדלת העוגה גם הוא לא מתקיים בדרך כלל כי אנשים מגיעים לשולחן המו'מ עם דרישות שהם לא מוכנים להתפשר עליהן. שלב יצירת הערך המוסף מחייב הקשבה לאינטרסים של השותפים האחרים ולקיחת אחריות על העלאת הצעות שהן טובות עבור הצד השני ונהדרות עבורך. לא תמיד יש ערך מוסף רב לפתרונות, אבל גם את מה שאפשרי לא נמצא אם לא ננסה. המודל שמציע המחבר שונה מהמודל המקובל של שימוע ציבורי, במהלכו מעלה כל צד בצורה הקיצונית ביותר את הטוב ביותר עבורו ונציגי הממשלה הם אלו שמקבלים את ההחלטות. בתהליך כזה אף צד לא לוקח אחריות להציע משהו שנותן מענה לצרכים של צדדים אחרים.Susskind שואל כיצד ניתן להניע תהליך טוב שיגדיל את העוגה? בתשובתו הוא טוען כי אינו סבור כי ניתן לשנות את התהליכים הציבוריים כדי ליצור ערך מוסף. הוא רק מציע להוסיף שלב לתהליך הקיים. שלב זה לא יחליף את מקומם של נציגי הממשלה הנבחרים, של שימועים ציבוריים או של בתי משפט. אבל יישום המודל המוצע במאמר יביא לכך שכשיתקיים שימוע ציבורי, כולם יסכימו על התוצאות מפני שהיו שותפים בעיצובן.
לאורך ההרצאה, הוצג מילון מונחים חדש:
· בעלי עניין [stakeholder]: אלו שיפגעו או שחושבים שיפגעו מההחלטות.
· נציגי בעלי עניין [stakeholder representative] : מישהו/מישהי שנבחרו למטרה זו לייצג קבוצת בעלי עניין בדיאלוג לא פורמלי.
· אינטרס: אינטרס של קבוצות, העומד מאחורי דרישותיהן השונות, מה שבאמת הם צריכים.
· גישור: תהליך שונה בכל אחד משלביו. עוזר להביא את האנשים הנכונים לשולחן הדיונים, מסייע בתהליך יצירת הערך המוסף, עוזר לאנשים להתמקד בקריטריונים, ומסייע בפתרון סכסוכים. עדיף כי המגשר/ת יהיו בעלי ידע על המקום והנושא בהם עוסק התהליך. חשוב כי המגשר/ת יקבלו את אמונם של הצדדים ויהיו מוכנים לאמץ אורח חיים שלא ישקף העדפה לצד זה או אחר.
· קונצנזוס: תוצר התהליך בן ארבעת השלבים, שמייצר חבילת ערכים שכל הצדדים יסכימו כי היא גדולה מזו שיכלו להשיג באמצעות מאבק.
יש להביא את המשתתפים להצגת הערכתם בדבר המחיר והתוצאות האפשריות של טיפול בנושא באמצעות בית המשפט. הערכה כזו תאפשר לשפוט את תוצרי התהליך שהובלנו. את תוצרי התהליך יש להשוות לתוצרים שיתקבלו באמצעות מאבק בדרכים אחרות. חשוב כי ה'עוגה' שייצר התהליך תשאיר את כל אחד מבעלי העניין עם תוצאות טובות מאלו שהיה משיג בדרך אחרת. כך שקונצנזוס הוא הסכם שכל בעל עניין שהיה שותף להשגתו מאמין כי הוא טוב מאשר חוסר הסכמה או מתוצאותיו של מאבק בדרכים אחרות.

מה הכי קשה לאנשים לקבל במתודולוגיה שהוצגה לעיל? המחבר מונה ארבע טענות העולות כהתנגדות לתהליך הגישור:
1. איום על הדמוקרטיה הייצוגית: המחבר טוען שהמודל אינו פוגע בדמוקרטיה אלא נותן בידי מקבלי החלטות אפשרות לבחור מתוך 'חבילה' המייצגת קונצנזוס. אם ירצו מקבלי ההחלטות להתעלם מתוצאות התהליך יוכלו לעשות זאת.
2. 'adhocracy' - בכל תהליך יש לגבש מחדש כל אחד מהמרכיבים- את בעלי העניין, התהליכים והפתרונות: המחבר טוען שלמרות הגמישות בתהליך, הוא נעשה במסגרת החוק ואם אין שביעות רצון מתוצאותיו, אפשר לחזור לבית המשפט. כיום בתי המשפט מתעניינים לא רק בהסכמות שהושגו אלא בתהליך שהביא לגיבושן, כך שגם אם המקרה יחזור לדיון משפטי, תהליך הגישור שנעשה יהווה יתרון.
3. התהליך מאפשר לבעלי הכוח והמשכילים לזכות במירב התוצרים תוך דחיקת החלשים: המחבר טוען כי לעובדה שהתהליך מנוהל על ידי מגשר לא מוטה, יש השלכות על שוויוניות התהליך. גם אם התהליך לא מבטיח חלוקה מחדש של כוח פוליטי, הרי שהוא אינו גרוע מהתהליכים הקיימים וקרוב לודאי שיש לו יתרונות בהיבט של הוגנות. התהליך לא מאיים על הסמכות החוקית או על הדמוקרטיה היצוגית. התהליך לא מעוצב במיוחד כדי להשיג חלוקה מחדש של כוח אך ברור שהחלשים אינם נפגעים מכך שהם משתתפים בפורום בו יש מישהו המנהל את החוקים כך שיבטיחו הוגנות.
4. התהליך לא מתאים למאפייני האנשים במקום הספציפי: המחבר טוען כי ניתן לבצע תהליך גישורי כמעט בכל מקרה. לאחר שאנשים בזבזו הרבה זמן במאבקים, הם בדרך כלל מחפשים דרכים חדשות ליישוב הסכסוך. כולם, בכל מדינה מגיעים להכרה זו בזמן שונה. תפקידנו הוא לומר שיש דרכים אחרות.


נקודת מפנה | כל הזכויות שמורות | קרדיט פיתוח